Videosorveglianza urbana, le immagini registrate e conservate rientrano nella nozione di ‘documento amministrativo'

Le immagini registrate e conservate in sistemi di videosorveglianza urbana rientrano nella nozione di ‘documento amministrativo' per cui possono formare oggetto di accesso da parte dei cittadini ma la loro ostensione deve esser contemperata con gli interessi alla riservatezza e alla tutela dei dati personali di soggetti terzi.

È questo, in sintesi, il principio espresso dalla recente decisione del TAR della Campania (Sezione Sesta, 2/5/2023 n. 2608) che si impone all'attenzione non tanto per lo specifico e peculiare problema affrontato e risolto ma soprattutto perché affronta una questione di portata generale assai attuale, considerato il sempre più diffuso utilizzo da parte delle pubbliche amministrazioni di sistemi di videosorveglianza per esigenze di sicurezza pubblica:

Fino a quale punto un privato può accedere alle informazioni pubbliche di videosorveglianza? Quali le garanzie a tutela dei diritti dei terzi? E fino a che punto le nuove tecnologie sapranno garantire una conformità alle regole senza costrizioni eccessive e generalizzate?

L'impatto sulla vita privata delle persone

Tali tecnologie hanno un forte impatto sul diritto al rispetto della vita privata delle persone e sul diritto alla protezione dei dati di carattere personale, previsti rispettivamente dall'art. 7 e 8 della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea. Ma è altrettanto indubbio che esse possono apportare un notevole contributo, se non una svolta, nella gestione dell'ordine e della sicurezza pubblica nell'interesse dell'intera collettività.

Ma andiamo con ordine. In punta di fatto, risulta che la ricorrente aveva parcheggiato la sua autovettura nelle apposite strisce blu realizzate dell'ente comunale e successivamente, nel prelevare l'auto, constatava che la stessa presentava ingenti danni a tutta la fiancata destra e che i danni erano chiaramente riconducibili alla collisione con altro veicolo. Al fine di tutelare i suoi interessi, ed eventualmente agire in giudizio per conseguire il risarcimento dei danni subiti, atteso che l'area interessata è videosorvegliata con telecamere installate dal comune, chiedeva di poter visionare e/o acquisire i filmati della zona interessata, relativamente all'anzidetto arco temporale. A fronte del diniego opposto dall'amministrazione la ricorrente presentava ricorso ex art. 116 c.p.a..

I temi sostanzialmente affrontati dal Tribunale riguardano, il primo, la natura giuridica delle immagini ritratte dai sistemi di videosorveglianza, con specifico riferimento alla categoria ‘documenti amministrativi' come codificata nella legge sul procedimento; il secondo, i limiti del diritto di accesso in relazione agli interessi alla riservatezza e alla tutela dei dati personali di soggetti terzi, eventualmente ripresi.

Gli orientamenti della giurisprudenza

Sulla prima questione il collegio ritiene innanzitutto che "le immagini registrate e conservate in sistemi di videosorveglianza urbana rientrino nella nozione di documento amministrativo ai fini del diritto di accesso, considerata l'ampia dizione di cui all' art. 22 comma 1, lett. d), della l. n. 241/1990". Sulla questione il collegio richiama l'orientamento giurisprudenziale formatosi nel tempo, secondo cui la nozione normativa di documento amministrativo è «ampia e può riguardare ogni documento detenuto dalla pubblica amministrazione o da un soggetto, anche privato, alla stessa equiparato ai fini della specifica normativa dell'accesso agli atti, e formato non solo da una pubblica amministrazione, ma anche da soggetti privati, purché lo stesso concerna un'attività di pubblico interesse o sia utilizzato o sia detenuto o risulti significativamente collegato con lo svolgimento dell'attività amministrativa, nel perseguimento di finalità di interesse generale" (cfr. Cons. di Stato. Ad. Plen. n.19 del 2020 ).

Un ulteriore sostegno argomentativo lo si rintraccia nel r egolamento comunale adottato per disciplinare l'utilizzo del sistema di videosorveglianza. Ebbene, all'art. 5 di tale regolamento si legge delle finalità perseguite con l'introduzione di tale sistema, quella di " vigilare sull'integrità, sulla conservazione e sulla tutela del patrimonio pubblico e privato, agevolando l'intervento della Polizia Municipale e delle Forze dell'Ordine e prevenendo eventuali atti di vandalismo o danneggiamento" e quella di "utilizzare, per quanto possibile, le immagini registrate nella ricostruzione delle dinamiche degli incidenti stradali ".

Per l'appunto, la richiesta di accesso della ricorrente mirava proprio a verificare la dinamica del sinistro che ha coinvolto la sua vettura parcheggiata in una strada pubblica, al fine di azionare la richiesta di risarcimento dei danni. Peraltro, detta motivazione è sorretta da evidenze documentali (foto) che corroborano la tesi di un presumibile impatto con altro veicolo, di cui la ricorrente vuol verificare la proprietà per poter chieder il risarcimento dei danni.

Il diritto alla privacy di terzi

Il secondo tema sollevato dall'amministrazione all'atto della costituzione in giudizio merita una particolare riflessione poiché, come evidenziato dal comune, la richiesta di accesso di parte ricorrente, avendo ad oggetto un numero di ore estremamente significativo, e non un evento specifico, andrebbe a ledere ingiustificatamente il diritto alla privacy di terzi. L'obiezione del comune, quindi, mette in relazione il diritto di accesso procedimentale con la tutela della riservatezza e dei dati personali di altri soggetti ripresi dalle telecamere, ritenendo che l'interesse ostensivo debba recedere rispetto a agli interessi di terzi.

In effetti, quanto al bilanciamento tra il diritto di accesso difensivo (preordinato all'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale in senso lato) e la tutela della riservatezza, è il medesimo comma 7, dell'art. 24, legge n. 241 del 1990 , a individuare i criteri di composizione degli interessi confliggenti, modulandoli in ragione del grado di intensità dei contrapposti interessi.

Sulla questione il collegio rileva che il diritto di accesso difensionale ha un'autonoma funzione che può "addirittura operare quale eccezione al catalogo di esclusioni previste per l'accesso partecipativo, salvi gli opportuni temperamenti in sede di bilanciamento in concreto dei contrapposti interessi, e, in particolare, di quello alla riservatezza, secondo i criteri indicati dalla medesima norma». Dunque, il punto di equilibrio tra le contrapposte esigenze – libertà e sicurezza - va ricercato effettuando un giudizio prognostico ex ante, che consiste nel verificare se la conoscenza del documento sia necessaria (o strettamente indispensabile) per la difesa della situazione giuridica ‘finale'. Tale valutazione va condotta sul piano astratto, considerando e valutando la pertinenza della documentazione rispetto all'oggetto della res controversa.

In considerazione di tutto ciò, il Tribunale riconosce in capo alla ricorrente un evidente interesse concreto, diretto e attuale, di natura "difensiva", ai sensi della legge n. 241 del 1990, all'ostensione delle immagini registrate, valutate indispensabili per verificare la dinamica del sinistro che ha coinvolto la sua automobile parcheggiata in una strada pubblica e per poter individuare il numero di targa del veicolo danneggiante, al fine di poter risalire al proprietario e avanzare richiesta di risarcimento dei danni (eventualmente anche in sede giudiziaria). Dovendo però dar conto del contrapposto diritto alla riservatezza di soggetti "terzi", estranei alla vicenda in questione, il Tar fissa le necessarie cautele e limita l'accesso «alle specifiche immagini da cui si evinca la dinamica del sinistro» le uniche considerate strettamente indispensabili alla difesa della ricorrente «con oscuramento delle parti di immagini che ritraggano persone o contengano ulteriori dati afferenti a soggetti estranei alla vicenda".

In conclusione

In conclusione, possiamo ritenerci paghi perché il punto di equilibrio tra le contrapposte esigenze di libertà e sicurezza sembra conquistato. La tecnologia e la videosorveglianza rendono la vita più sicura per tutti soprattutto se utilizzata in vista della gestione dell'ordine e della sicurezza pubblica. E ben venga se nell'interesse dell'intera collettività, cui sono rivolte le telecamere pubbliche, viene soddisfatto anche l'interesse di un cittadino alla tutela dell'integrità della proprietà privata.

Tuttavia, resta aperto il tema di una sorveglianza sociale, conseguenza di quel fenomeno noto come l'effetto deterrente della videosorveglianza. I sistemi di videosorveglianza sono sempre più diffusi e anche se non adoperati per realizzare una sorveglianza di massa, come avviene da tempo in altri paesi, essi tendono a modificare le nostre azioni: sapere di essere osservati mette un freno ai nostri comportamenti.

In effetti, la consapevolezza di essere osservati può influenzare il comportamento delle persone e portare a un maggior rispetto delle norme e delle regole sociali. La presenza di telecamere può creare un senso di responsabilità e consapevolezza nelle persone, poiché sanno di poter essere identificate e perseguite in caso di comportamenti illegali o scorretti. Questo può portare a una riduzione dei comportamenti antisociali e a una maggiore sicurezza pubblica.

Ma un ambiente sempre più allineato alle regole, sempre più conformista, saprà evitare una compressione generalizzata della vita privata delle persone?

Sotto tale prospettiva non è facile garantire un uso proporzionato e legittimo di tali sistemi.

(Fonte: Il Sole 24 Ore del 21 giugno 2023 - a cura di Gianluca Fasano, Istituto di Ricerca ISTC-CNR)