Droni e Polizia Locale: sì, ma nel rispetto della privacy

di Marco Soffientini - Avvocato, Esperto di Privacy e Diritto delle Nuove Tecnologie, docente universitario e docente Ethos Academy

Con il termine “drone” si fa riferimento agli Aeromobili a Pilotaggio Remoto (APR), che l’articolo 2, paragrafo 1, n.1, del Reg. es. UE 2019/947 definisce come «sistema di aeromobili senza equipaggio» («UAS» Unmanned Aircraft System ), cioè un aeromobile senza equipaggio e i suoi dispositivi di controllo remoto. Tralasciando l’intera applicazione della normativa sugli UAS (Regolamento (UE) 2018/1139 e Regolamento di esecuzione (EU) 2019/947 ), che deve essere sempre rispettata in questa sede, ci soffermiamo su un approccio - purtroppo abbastanza diffuso - che giustifica l’utilizzo dei droni sempre e in ogni caso in presenza di attività di Polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza. Come vedremo, sotto il profilo della protezione dati, questo approccio può essere fonte di responsabilità per violazione della disciplina sulla protezione dei dati. Allo stesso modo un utilizzo improprio delle telecamere termiche montate su un drone può essere fonte di responsabilità. 

Il Decreto del Ministero dell’Interno del 13 Giugno 2022 “ Modalità di utilizzo da parte delle Forze di polizia degli aeromobili a pilotaggio remoto”, pubblicato in GU Serie Generale n.192 del 18-08-2022 e indirizzato alle forze di polizia di cui all’art. 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, ha attuato quanto previsto dall’art. 5, comma 3-sexies del decreto-legge 18 febbraio 2015, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 aprile 2015, n. 43, che demandava ad un decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa e il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito l’Ente nazionale per l’aviazione civile, la disciplina delle modalità di utilizzo, da parte delle Forze di polizia, degli aeromobili a pilotaggio remoto, ai fini del controllo del territorio per finalità di pubblica sicurezza, con particolare riferimento al contrasto del terrorismo e alla prevenzione dei reati di criminalità organizzata e ambientale. 

Questo decreto, indirizzato alle forze di polizia a competenza generale (Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri e Guardia di Finanza), non contempla un potere generalizzato di utilizzo dei droni da parte della Polizia Locale per finalità di sicurezza pubblica.

Infatti, in attuazione dell’art. 5, comma 3-sexies, del d.l. 18 febbraio 2015, n. 7, l’art. 3 del decreto del Ministero dell’interno del 13 giugno 2022 prevede che “le Forze di polizia impiegano gli UAS [, sistemi di aeromobile senza equipaggio], ai fini del controllo del territorio per finalità di ordine e sicurezza pubblica, con particolare riferimento al contrasto del terrorismo e alla prevenzione dei reati di criminalità organizzata e ambientale”. Il quadro normativo di settore non consente, pertanto, in via generale alle Polizie locali dei Comuni di impiegare droni, dotati di dispositivi video, per finalità connesse alla tutela della pubblica sicurezza, fatti salvi i casi in cui funzioni ausiliari di pubblica sicurezza siano delegate alla Polizia locale dalle autorità competenti per specifiche operazioni (v. art. 3 e 5, comma 1, lett. c), della l. 7 marzo 1986, n. 65), in ogni caso nel rispetto delle condizioni previste dalla normativa di settore che disciplina l’impiego dei droni in tale contesto.

Polizia Locale

Per comprendere la disciplina restrittiva nei confronti della Polizia Locale è sufficiente tenere presente che la legge 7 marzo 1986, n. 65 (Legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale) assegna al personale di polizia municipale lo svolgimento di quattro ordini di funzioni: 1) di polizia locale (art. 1); 2) di polizia giudiziaria (art. 5, lett. a));3) di polizia stradale (art. 5, lett. b));4) di pubblica sicurezza (art. 5, lett. c)). 

Funzioni di polizia giudiziaria 

Le funzioni di polizia giudiziaria sono disciplinate dall’art. 55 c.p.p. secondo il quale “1. La polizia giudiziaria deve, anche di propria iniziativa, prendere notizia dei reati, impedire che vengano portati a conseguenze ulteriori, ricercarne gli autori, compiere gli atti necessari per assicurare le fonti di prova e raccogliere quant’altro possa servire per l’applicazione della legge penale. 2. Svolge ogni indagine e attività disposta o delegata dall’autorità giudiziaria. 3. Le funzioni indicate nei commi 1 e 2 sono svolte dagli ufficiali e dagli agenti di polizia giudiziaria”. I giudici di Piazza Cavour hanno chiarito, con orientamento consolidato, che “ai sensi della L. 7 marzo 1986, n. 65, art. 5 e dell’art. 57 c.p.p., comma 2, lett. b), la qualità di agenti di polizia giudiziaria è espressamente attribuita alle guardie dei comuni, alle quali è riconosciuto il potere di intervento nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, tra le quali rientra lo svolgimento di funzioni attinenti all’accertamento di reati di qualsiasi genere, che si siano verificati in loro presenza, e che richieda un pronto intervento anche al fine di acquisizione probatoria” (Cass. pen. Sez. III, Sent., ud. 07/06/2022, 30/08/2022, n. 31930; v. anche Cass. pen., sez. 1, 10/03/1994, n. 1193; in merito ai limiti territoriali della competenza di polizia giudiziaria degli agenti della Polizia locale, v. anche Cass. civ. Sez. II Ord., 08/02/2019, n. 3839; Cass. civ. Sez. VI - 2 Ord., 30/01/2019, n. 2748).

Ne segue che “la qualifica di agenti di polizia giudiziaria attribuita agli appartenenti alla polizia municipale è […] limitata nel tempo (“quando sono in servizio”) e nello spazio (“nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza”), a differenza di altri corpi (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di Finanza) i cui appartenenti operano su tutto il territorio nazionale e sono sempre in servizio” (v. Cass. civ. Sez. lavoro, Ord., 02/12/2019, n. 31388; Cass. pen. 10/06/2015, n. 35099). 

Conseguentemente, le operazioni di polizia giudiziaria da parte della Polizia locale, d’iniziativa dei singoli durante il servizio, sono ammesse esclusivamente in caso di necessità dovuto alla flagranza dell’illecito commesso nel territorio di appartenenza. Diversamente, fuori da tale ipotesi, l’attività di polizia giudiziaria della Polizia locale è consentita esclusivamente “alla dipendenza e sotto la direzione dell’autorità giudiziaria” (art. 56 c.p.p.), limitatamente agli “atti ad essa specificamente delegati a norma dell’articolo 370, esegue[ndo] le direttive del pubblico ministero”, essendo invece preclusa ogni attività di iniziativa propria.

Funzioni di pubblica sicurezza

Per quanto concerne, invece, le funzioni di pubblica sicurezza della polizia locale, l’art. 5, comma 1, lett. c), della l. 7 marzo 1986, n. 65 prevede che “il personale che svolge servizio di polizia municipale, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza e nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche […] funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza”; ciò “collaboran[d]o, nell’ambito delle proprie attribuzioni, con le Forze di polizia dello Stato, previa disposizione del sindaco, quando ne venga fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti autorità” (art. 3). 

A tal fine, il Prefetto conferisce al personale delle Polizia locale, previa comunicazione del Sindaco, la qualità di agente di pubblica sicurezza, dopo aver accertato il possesso dei requisiti previsti dalla legge (art. 5, comma 2). Nell’esercizio delle funzioni di agente di pubblica sicurezza, tale personale, messo a disposizione dal Sindaco, dipende operativamente dalla competente autorità di pubblica sicurezza nel rispetto di eventuali intese fra dette autorità e il Sindaco (art. 5, comma 4).

Fuori dai casi in cui sia possibile invocare un’attività di PG, oppure di pubblica sicurezza, la polizia locale di un Comune rischia di porre in essere un trattamento di dati personali in maniera non conforme al principio di “liceità, correttezza e trasparenza” e in assenza di una base giuridica, in violazione degli artt. 5, par. 1, lett. a) e 6 del Regolamento, nonché 2-ter del Codice. 

Mappe di calore

Infine, ricordiamo che il Garante (Provv. n. 405 del 4 luglio 2024) ha precisato che anche l’impiego di droni dotati di telecamere termiche, al fine di generare c.d. mappe di calore, sulla base delle quali possono essere disposti controlli de visu da parte delle pattuglie della Polizia locale in servizio sul territorio, può comportare un trattamento di dati personali (cfr. artt. 2, par. 1, e 4 nn. 1 e 2, del Regolamento), anche relativi a reati (v. art. 10 del Regolamento e 2-octies del Codice). Infatti, precisa che: “sebbene non sia possibile riconoscere il volto dei soggetti ripresi, le immagini permettono comunque di visualizzare, con un discreto livello di definizione, le sagome e i movimenti degli stessi. Si tratta, pertanto, comunque di informazioni che, a seguito dell’eventuale identificazione dei presunti autori dei reati da parte degli agenti della Polizia locale o delle Forze dell’ordine intervenuti sul luogo, possono essere associate a persone fisiche identificate ed essere utilizzate come elementi di prova di fattispecie di reato.”

In breve

Alla luce delle considerazioni svolte, l’utilizzo dei droni per finalità di pubblica sicurezza dovrà sempre contemplare le cautele per i diritti e le libertà fondamentali degli interessati alla luce del Regolamento UE 2016/679 e del D.Lgs n. 51/2018 in tema di trattamenti di polizia. Questo significa che ogni forza di polizia dovrà condurre una valutazione di impatto privacy (art. 35 Reg. UE 2016/679 e 23 D.Lgs n. 51/2018) comprensiva di una esauriente analisi del rischio al fine misurare e gestire gli eventuali impatti negativi sui diritti, le libertà fondamentali e dignità degli interessati.